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僅僅一月，5月3日財政部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(50號文)掀起的風(fēng)波還未平息，6月2日財政部發(fā)布的《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(87號文)可謂波濤再起，大浪滔天。50號文就加強地方融資平臺融資管理及規(guī)范PPP等事項作出了相關(guān)規(guī)定，而87號文為50號文打上了補丁，就規(guī)范政府購買服務(wù)管理，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資做出了詳細要求，其制定的關(guān)于政府購買的負面清單刀刀見血，尤其是將“政府購買服務(wù)”納入地方政府舉債的“黑名單”，又明確了政府購買服務(wù)“先預(yù)算后購買”的原則，其重點在于禁止利用政府購買服務(wù)變相融資。雖然對于一些項目上的規(guī)制仍然留有余地，根據(jù)答記者問，財政部對87號文的定位為：“初步實現(xiàn)了對當前地方政府及其部門主要違法違規(guī)融資方式的政策全覆蓋”。

　　根據(jù)財政部、民政部和國家工商總局發(fā)布的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財綜[2014]96號)規(guī)定，鼓勵地方政府通過發(fā)揮市場機制作用，允許適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)、以及其他適宜由社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項實施購買服務(wù)，并且明確前提條件是納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄，然而對于禁止范圍，暫行辦法僅做了一個比較原則性的規(guī)定，即包括不屬于政府職能范圍，以及應(yīng)當由政府直接提供、不適合社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項。
　　根據(jù)該規(guī)定，只要納入政府采購目錄的事項都可以做政府購買服務(wù)，而禁止納入的范圍又比較模糊，再加上縣級政府就有列入政府購買目錄的權(quán)限，因此，在嚴格限制地方政府和平臺融資的背景下，政府購買服務(wù)有越來越泛濫的趨勢，不少地方政府擴大政府購買服務(wù)的范圍，把采購工程變成了采購服務(wù)，用工程代建服務(wù)、購買基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等變通方式做成了政府購買服務(wù)，變相舉借債務(wù)，隱性債務(wù)風(fēng)險不斷積累累加，重點”災(zāi)區(qū)“就是將原來的BT模式改為政府購買服務(wù)。
　　隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進和加速，地方政府的土地儲備需求旺盛，土地儲備作為一項資金密集型工作，在征地及拆遷補償、土地前期開發(fā)建設(shè)等環(huán)節(jié)有巨大的資金需求。地方政府必然要進行大量融資，相伴相生的造成地方政府債務(wù)的高漲。最近密集出臺的財預(yù)50、62、87號等文件，共同目的都是為規(guī)范政府融資、化解政府負債。那么此一系列新政對占地方政府負債比重較大的土地儲備融資有何影響呢？本文對此進行了系統(tǒng)梳理與解讀。
　　一、土地儲備融資的基礎(chǔ)概念
　　與火熱的土地儲備市場相反，土地儲備法律制度卻不夠健全，甚至處于“缺位”狀態(tài)。目前，我國并無法律、法規(guī)對于土地儲備機構(gòu)的主體、職能進行規(guī)定，僅存在若干部門規(guī)章及地方政府規(guī)章。這些規(guī)章構(gòu)成了目前土地儲備法律制度的主要組成部分。當前，關(guān)于土地儲備制度的全國性的規(guī)章類文件、土地儲備相關(guān)規(guī)章十分繁雜，涉及政策發(fā)布部門的交叉、新舊法的沖突、不同位階規(guī)范的碰撞，所以有必要在此梳理下基礎(chǔ)概念。
　　1、土地儲備
　　最近出臺的《關(guān)于印發(fā)地方政府土地儲備專項債券管理辦法》(財預(yù)62號)明確，土地儲備是指地方政府為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲備由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構(gòu)負責(zé)實施。
　　2、土地儲備的程序
　　1)計劃土地
　　土地儲備實行計劃管理。依國土資發(fā)〔2012〕162號規(guī)定，土地儲備機構(gòu)應(yīng)于每年第三季度，編制下一年度土地儲備計劃。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當?shù)厝嗣胥y行相關(guān)分支行等部門應(yīng)根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展計劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，并報上級國土資源管理部門備案。市、縣人民政府國土資源管理部門實施土地儲備計劃，應(yīng)編制項目實施方案，經(jīng)同級人民政府批準后，作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)。
　　2)取得土地
　　列入名錄的土地儲備機構(gòu)，同級國土資源主管部門可依據(jù)土地儲備計劃，按照相關(guān)規(guī)定將依法收回的國有土地、收購的土地、行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地、已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收批準手續(xù)并完成征地的土地以及政府依法取得的其他土地等交由其儲備。
　　3)開發(fā)與利用土地
　　對納入儲備的土地，經(jīng)市、縣人民政府國土資源管理部門批準，土地儲備機構(gòu)有權(quán)對儲備土地進行前期開發(fā)、保護、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發(fā)進行融資等活動。市、縣人民政府可根據(jù)需要，對產(chǎn)權(quán)清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)土地證書。供應(yīng)已發(fā)證儲備土地前，應(yīng)收回土地證書，設(shè)立土地抵押權(quán)的，要先行依法解除。土地儲備機構(gòu)應(yīng)對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件。前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定，通過公開招標方式選擇工程實施單位。
　　4)儲存以備供應(yīng)土地儲備土地完成前期開發(fā)整理后，納入當?shù)厥小⒖h土地供應(yīng)計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。
　　3、儲備土地融資用途
　　1) 征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地需要支付的土地價款或征地和拆遷補償費用。包括土地補償費和安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費，以及依法需要支付的與征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地有關(guān)的其他費用。
　　2) 征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地后進行必要的前期土地開發(fā)費用。儲備土地的前期開發(fā)，僅限于與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各地不得借土地儲備前期開發(fā)，搭車進行與儲備宗地?zé)o關(guān)的上述相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
　　3)按照本通知規(guī)定需要償還的土地儲備存量貸款本金和利息支出。 經(jīng)同級財政部門批準的與土地儲備有關(guān)的其他支出。包括土地儲備工作中發(fā)生的地籍調(diào)查、土地登記、地價評估以及管護中圍欄、圍墻等建設(shè)等支出。
　　因此，首先要明確政府土地儲備資金需求分為兩大部分：一是政府取得土地價款或征地和拆遷補償費用；二是政府進行必要的前期土地開發(fā)費用。這兩部分費用在所有與土地儲備相關(guān)的政策中都是分開表述、區(qū)別對待的，切不可混為一談。明確此點對接下來的政策分析至關(guān)重要。
　　二、土地儲備融資的幾種模式解讀
　　1、BT模式
　　BT(Build-Transfer，建設(shè)-移交)，是政府利用社會資金進行非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的一種模式，曾在市政道路、保障房建設(shè)領(lǐng)域被廣泛采用。
　　2003年2月建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》(建市[2003]30號)，第4條明確“鼓勵有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對具備條件的工程項目，根據(jù)業(yè)主的要求按照建設(shè)-轉(zhuǎn)讓(BT) 、建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓(BOT)、建設(shè)-擁有-經(jīng)營(BOO)等方式組織實施”，BT模式明確獲得官方認可。
　　2004年國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)[2004]20號)，鼓勵放寬社會資本的投資領(lǐng)域，允許社會資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，BT模式迎來良好發(fā)展機遇。
　　2008年的四萬億刺激計劃，各地方政府大干快上搶占資源，大量工程集中開工，諸多項目出現(xiàn)了錢荒問題，BT模式在此階段迅猛發(fā)展。伴隨著BT的急速發(fā)展的是地方政府隱形債務(wù)的快速膨脹：BT多由融資平臺公司作為采購方，但地方政府又負有兜底責(zé)任，如此就積攢巨額政府債務(wù)。
　　2012年12月，財政部等四部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財預(yù)[2012]463號)，文件規(guī)定“地方各級政府不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)的項目。”“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)，對符合法律或國務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項目，確需采取代建制建設(shè)并由財政性資金逐年回購(BT)的，必須根據(jù)項目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實分年資金償還計劃”受此影響，BT模式由過熱走向速凍，基本淡出土地一級開發(fā)領(lǐng)域。但文件并未將BT模式徹底否定，仍留了一道口子。
　　2、融資平臺
　　1996年上海成立了我國第一家土地儲備機構(gòu)，截至2015年進入國土資源部土地儲備機構(gòu)名錄的數(shù)量便已接近3000家。土地儲備機構(gòu)籌措資金的主要方式是進行土地儲備貸款，而土地儲備貸款屬于地方政府債務(wù)的重要組成部分。根據(jù)國家審計署2013年底公布內(nèi)容顯示，地方政府性債務(wù)余額支出投向中，土儲債務(wù)位列地方政府性債務(wù)余額項目的第2位。
　　2014年國務(wù)院出臺43號文等一系列規(guī)范性文件，加之新《預(yù)算法》的出臺進一步加強地方債務(wù)的管理。2016年出臺的財綜[2016]4號文明確土地儲備機構(gòu)從事政府融資業(yè)務(wù)應(yīng)該剝離，且不得“搭車”儲備土地進行無關(guān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。明確叫停土地儲備貸款，這一融資方式被發(fā)行地方政府債券徹底替代。
　　3、土地儲備專項債
　　其實早在去年2月2日財綜[2016]4號文中就已明確，各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應(yīng)當通過省級政府發(fā)行地方政府債券的方式解決。最近出臺的財預(yù)62號文更標志著地方政府專項債券首個細分品種的面市。延續(xù)之前對地方債出臺的若干政策，再次明確發(fā)債主體只能是省級政府或經(jīng)省級政府授權(quán)的計劃單列市政府。單只專項債既可以針對單一項目又可以對應(yīng)多個項目打包發(fā)行。強調(diào)“專債專用”，第26條規(guī)定專項債券期限應(yīng)當與土地儲備項目期限相適應(yīng)，原則上不超過5年，可以約定提前償還債券本金。
　　但是繞不開的是土儲專項債是要納入地方預(yù)算管理并受國家和地方債務(wù)限額的嚴格管控，各地方實際上留給土儲發(fā)債空間和未來巨大的土地儲備需求必將形成矛盾，僅靠發(fā)債一種出口去進行融資顯然是不現(xiàn)實的，我們期待日后配套政策的不斷完善。
　　4、PPP模式
　　2014年12月《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)，明確“PPP模式主要適用于政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。
　　2015年4月，財政部出臺關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知(財金[2015]21號)，其第25條規(guī)定“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布”至此，PPP規(guī)模收到限額管理。
　　PPP作為鼓勵社會資本參與投資的一種方式，在國務(wù)院、財政部、發(fā)改委的大力推廣下，在全國范圍內(nèi)掀起了PPP高潮，但在PPP各個文件中從未列舉過土地儲備項目，而且土儲搞PPP極易和BT混淆。探索中還是存在一些問題：首先簡單的BT行不通，一定要有運營內(nèi)容。單純的土地收儲和前期開發(fā)工作不涉及運營。其次在PPP的物有所值評價和財政承受能力時，項目要受到地方政府一般預(yù)算10%的限制。再者PPP的期限原則不低于十年的要求和土地整理服務(wù)的期限一般較短不匹配等都造成用PPP模式去整理土地項目落地很難，但并不否定PPP在土地儲備上的應(yīng)用，事實上以“華夏幸福（600340）模式”為代表的土地片區(qū)綜合開發(fā)未來發(fā)展空間廣闊，采用產(chǎn)城結(jié)合模式將片區(qū)設(shè)計和土地開發(fā)整體打包進行，該模式將日后專題探討。
　　5、政府購買服務(wù)
　　2014年12月財政部發(fā)布《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財綜[2014]96號)，明確政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。此外規(guī)定財政部門制定政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。
　　財綜[2016]4號文第七條標題為“推動土地收儲政府采購工作”要求地方國土資源主管部門應(yīng)當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)，土地儲備部門應(yīng)當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵的是土地獲得階段采用政府購買服務(wù)去解決拆遷補償?shù)娜谫Y需求，倡導(dǎo)土地整理和前期開發(fā)階段采用政府采購形式。(政府購買服務(wù)和政府采購的區(qū)別在此不贅述)最近的財綜[2017] 87號文所謂的“負面清單”中明確禁止“儲備土地前期開發(fā)”進行政府購買服務(wù)，而并未限制土地儲備中的拆遷安置補償服務(wù)。是一種對之前政策的傳承，并無任何矛盾。我們需要看到的是無論財預(yù)50、62還是87號文，并不是去否定和限制政府購買服務(wù)和PPP 的發(fā)展，相反是因為強調(diào)規(guī)范化正是對二者的保護。作為我們從業(yè)者，應(yīng)該看到“負面清單”的頒布恰恰是對“白名單”的強調(diào)。
　　另外，財綜87號文規(guī)定“購買主體簽訂購買服務(wù)合同，應(yīng)當確認涉及的財政支出已在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中安排。政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)”間接表明，除黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作外，其他包括土地拆遷補償?shù)日徺I服務(wù)原則都不能超過3年的期財政規(guī)劃期限。因此，期限超過3年、可能造成政府負債的、又沒走PPP流程(兩評)的項目也不可以做政府購買服務(wù)。
　　三、明確必須先有預(yù)算，才能購買服務(wù)
　　87號規(guī)定：
　　1.政府購買服務(wù)要堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，所需資金應(yīng)當在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財政支出的依據(jù)。
　　2.年度預(yù)算未安排資金的，不得實施政府購買服務(wù)。
　　3.購買主體簽訂購買服務(wù)合同，應(yīng)當確認涉及的財政支出已在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中安排。政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)。
　　從此三條規(guī)定來看，先有預(yù)算、后購買服務(wù)是基本原則，在簽訂政府購買服務(wù)合同之時就應(yīng)當在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃對政府購買的服務(wù)有相應(yīng)的安排，另外對于超過中長期財政規(guī)劃3年期限的項目(中央部委和地方政府編制的中期財政規(guī)劃期限一般為3年)，也不允許實施政府購買服務(wù)。因此，“先上車、后補票”的做法已然不合時宜。
　　四、將非金融機構(gòu)的融資明確列入禁止范圍
　　此前，2016年初一行三會發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》(財綜[2016]4號)規(guī)定：自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。但其中沒有列舉其他融資渠道，因而融租租賃此前成為很多地方政府簡介融資的主要渠道之一，尤其是融資租賃和銀行進行合作，最終資金方來自銀行。實際上融資租賃只是銀行向地方政府提供融資的渠道而已。50號文之相關(guān)規(guī)定也僅針對金融機構(gòu)。87號文規(guī)定嚴禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。此條規(guī)定是吸取之前的文件教訓(xùn)，通過財政部發(fā)布通知之后的答記者問來看，意在不得通過政府購買服務(wù)向金融機構(gòu)、融資租賃等非金融機構(gòu)融資，基礎(chǔ)上可以杜絕現(xiàn)在廣泛存在的借政府購買服務(wù)之名，行違規(guī)融資之實的亂象。
　　五、強調(diào)切實做好政府購買服務(wù)信息公開
　　87號文規(guī)定：各地應(yīng)當將年度預(yù)算中政府購買服務(wù)總金額、納入中期財政規(guī)劃的政府購買服務(wù)總金額以及政府購買服務(wù)項目有關(guān)預(yù)算信息，按規(guī)定及時向社會公開，提高預(yù)算透明度。購買主體應(yīng)當依法在中國政府采購網(wǎng)及其地方分網(wǎng)及時公開政府購買服務(wù)項目相關(guān)信息，包括政府購買服務(wù)內(nèi)容、購買方式、承接主體、合同金額、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等，確保政府購買服務(wù)項目信息真實準確，可查詢、可追溯。
　　信息公開是政府購買服務(wù)合規(guī)的必然要求，87號文中此條規(guī)定其根本是為了防止利益輸送、國有資產(chǎn)流失等違法違規(guī)行為。與此前的50號文要求地方政府公開其舉債融資的具體信息相比，依托中國政府采購網(wǎng)及其地方分網(wǎng)將使政府購買服務(wù)信息公開工作之推廣更為快捷、高效。
　　六、嚴格限制政府購買服務(wù)之余的空間遺留
　　雖然87號文對政府購買服務(wù)做了嚴格的限制，但是仍有一部分項目處于“全覆蓋”的空隙中，除87號文中明確規(guī)定的棚改和易地扶貧搬遷(扶貧)項目之外，仍有一部分國務(wù)院文件中提及了政府采購服務(wù)，但與87號文可能存在相應(yīng)沖突，而由于目前缺乏相應(yīng)法律解釋，對于這些沖突建議謹慎對待。
　　1.棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷仍有空間
　　87號文規(guī)定：黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。國務(wù)院《關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》(國發(fā)〔2015〕37號)規(guī)定：推動政府購買棚改服務(wù)。市、縣人民政府要公開擇優(yōu)選擇棚改實施主體，并與實施主體簽訂購買棚改服務(wù)協(xié)議。市、縣人民政府將購買棚改服務(wù)資金逐年列入財政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實施主體支付。政府購買棚改服務(wù)的范圍，限定在政府應(yīng)當承擔(dān)的棚改征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不包括棚改項目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施。
　　2.農(nóng)村公路建養(yǎng)一體化仍有空間
　　國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2017〕17號)規(guī)定：“推廣“建養(yǎng)一體化”模式，通過政府購買服務(wù)等方式，引入專業(yè)企業(yè)、社會資本建設(shè)和養(yǎng)護農(nóng)村公路。”
　　3.關(guān)于海綿城市建設(shè)仍有空間
　　住建部聯(lián)合中國農(nóng)行發(fā)布的《關(guān)于推進政策性金融支持海綿城市建設(shè)的通知》(建城[2015]240號)規(guī)定：農(nóng)發(fā)行各分行要積極創(chuàng)新運用政府購買服務(wù)、政府與社會資本合作(PPP)等融資模式，為海綿城市建設(shè)提供綜合性金融服務(wù)。
　　國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕61號)規(guī)定：鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)在風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，加大對地下綜合管廊項目的支持力度。
　　國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕75號)規(guī)定：積極開展購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，加大對海綿城市建設(shè)項目的資金支持力度。 區(qū)別海綿城市建設(shè)項目的經(jīng)營性與非經(jīng)營性屬性，建立政府與社會資本風(fēng)險分擔(dān)、收益共享的合作機制，采取明晰經(jīng)營性收益權(quán)、政府購買服務(wù)、財政補貼等多種形式，鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設(shè)和運營管理。
　　4.小城鎮(zhèn)建設(shè)仍有空間
　　住建部聯(lián)合中國農(nóng)行發(fā)布《關(guān)于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》(建村[2016]220號)規(guī)定：積極運用政府購買服務(wù)和采購、政府和社會資本合作(PPP)等融資模式，為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供綜合性金融服務(wù)。
　　5.各類體育場地仍有空間
　　根據(jù)發(fā)改委印發(fā)的《“十三五”公共體育普及工程實施方案的通知》(發(fā)改社會〔2016〕2850號)，鼓勵企業(yè)、個人和境外資本投資建設(shè)、運營各類體育場地，支持社會力量捐資建設(shè)公共體育服務(wù)設(shè)施，各地要采取公建民營、民辦公助、委托管理、PPP和政府購買服務(wù)……
　　6.水利公共服務(wù)相關(guān)仍有空間
　　水利部發(fā)布的《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》(水規(guī)計〔2014〕48號)規(guī)定：逐步推行工程建設(shè)管理、運行管理、維修養(yǎng)護、技術(shù)服務(wù)等水利公共服務(wù)向社會力量購買，推動水利公共服務(wù)承接主體和提供方式多元化。
　　7.對手續(xù)完備的正規(guī)PPP項目影響較小
　　現(xiàn)在很多政府將工程和服務(wù)進行打包，以政府購買服務(wù)的方式讓社會資本投入建設(shè)，相當于以政府購買服務(wù)兜底進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既沒有充分的競爭，又不在財政預(yù)算之內(nèi)，不符合政府購買服務(wù)的初衷且大幅增加了金融風(fēng)險。雖然政府購買服務(wù)和PPP都是政府利用社會力量提供公共服務(wù)的兩種方式，但是PPP項目和政府購買服務(wù)不是一回事，嚴格的PPP項目有著標準的立項流程和明確的風(fēng)險收益分析，是由政府公開招標最終確認的項目。嚴格的PPP項目中風(fēng)險由各參與方共同承擔(dān)，不存在政府承擔(dān)的風(fēng)險與收益不對稱的情況，并不屬于此次文件要限制的違法違規(guī)融資的情況。財政2014年發(fā)布《政府購買服務(wù)管理辦法》(財綜[2014]96號)，對政府購買服務(wù)的實施原則、購買主體和承接主體、購買內(nèi)容、購買方式、實施程序、預(yù)算及財務(wù)管理、績效和監(jiān)督管理等方面作了明確、完整的規(guī)定，政府購買服務(wù)形成了一套獨立于PPP項目的適用領(lǐng)域和管理規(guī)范，兩者并無隸屬關(guān)系。因此不同于政府購買服務(wù)，預(yù)計正規(guī)PPP項目不會受到太大影響。
　　但是立項不規(guī)范、政府承擔(dān)了過度風(fēng)險的在政府購買服務(wù)名義下的“偽PPP”項目可能會受到影響。“偽PPP項目”一般是指沒有專業(yè)運營商，只有產(chǎn)業(yè)基金、金融服務(wù)等財務(wù)投資者，這些投資者不承擔(dān)風(fēng)險，政府保證其投資回報，一般具有明股實債、保底承諾和建設(shè)-移交(Build-Transfer)的運作方式等特征。